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论建立和实行书记问责制的意义和依据 发布日期:2008-4-23 |
| 成都行政学院公共管理教研部主任、副教授 李友民 2004年5月重庆市人民政府以第169号政府令出台了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，在全国率先实行行政问责制，其它一些地方人民政府也相继制定了有关行政问责的文件。2006年3月温家宝总理在政府工作报告中提出：建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。可见，建立和实行行政问责制已经成为地方政府和中央政府要强力推行的工作。当前理论界对行政问责的研究和讨论也日愈深入，但是，对其配套制度———书记问责制的研究还处于微弱状态。因此，在推进行政问责制的背景下，建立和实行书记问责制是非常值得研究的一个课题。 一、建立和实行书记问责制的意义 （一）建立和实行书记问责制有利于真正建立和完善行政首长问责制，为其提供配套制度支撑 从防治“非典”以来，我国刮起了问责风暴，“问倒”了一批有过错的领导干部，但绝大多数是行政首长。人们对那种只问责省长、市长、县长、乡（镇）长等行政首长，而不问责书记的作法提出质疑。在现实的政治生活中，书记才是某一行政区内的名符其实的“一把手”，手中掌握的公共行政权力远远大于本地同级行政首长，同级行政首长一般都是副书记，协助书记工作，执行书记的指令和安排，一些行政首长的过错很可能与书记有千丝万缕的联系。只问责行政首长、不问责书记的作法，从政治学角度来看，有失公平正义的价值标准；从行政管理学角度来看，不符合权责相等的原则；从管理心理学角度来看，容易产生心理失衡现象；从新公共管理理论来看，也难以达到理想中的目标。我国的政治体制与国外不同，党政之间很难完全分开，你中有我，我中有你。总结我国改革开放以来行政改革的成功经验，凡是党政改革联动，相互配套支持，行政改革就会取得成功。因此，在研究建立和推行行政问责制时，问责的对象不能只局限在行政机关的工作人员，应扩大到党的机关、人大机关等工作人员，并建立相应的问责制，这是建立和完善行政首长问责制的真实需要。 （二）建立和实行书记问责制有利于防止地方党委书记滥用权力、有利于建立科学的党政关系 我们有时会见到这样的现象，当某一位市长、县长等行政首长就任同级党委书记时，许多人对其表示祝贺—————祝其高升。同样的行政级别何谈高升？笔者认为，升的不是行政级别，而是权力，权力大了，责任却小了，这在一些干部的心目中当然是值得祝贺的事。孟德斯鸠告诫我们说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”权力大、责任小的现象，必然导致书记滥用权力的结果。原上海市委书记陈良宇、原河北省委书记程维高、原绥化市委书记马德等案件，证明了确实存在书记滥用权力的现象。书记滥用权力损害的不仅是党的利益，也破坏了党政关系，严重干扰依法行政。中央早已重视防止和治理书记滥用权力，江泽民同志在党的十五大报告中提出：加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。以胡锦涛为总书记的党中央制定的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违法违纪案件为重点，严厉惩处腐败分子。可见，防止和治理书记滥用权力已经成为党风廉政建设的重要内容。应如何防止和治理书记滥用权力呢？建立和实行书记问责制是有效方法之一。 （三）建立和实行书记问责制有利于建设责任型政党、党风及政风建设 《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：执政党的党风关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。可见党风建设之重要。建设责任型政党，使党的各级组织和领导干部勇于负责，一旦出现违法违纪行为必究，这是新的历史条件下加强和改进党风建设的要求。试想，当某党委书记职位出现空缺时，一些党员领导干部争着去当，可当因有过错需要承担责任时，却使出浑身解数逃避，甚至推给行政首长，这种现象会产生怎样不利结果呢？笔者认为，一是破坏了党政关系，在党政干部之间产生一些矛盾；二是破坏党内团结，特别是领导干部之间的团结；三是损坏党的形象，一些群众会认为我们的领导干部争权夺利、我们的党组织袒护主要领导；四是制造了问责方面的冤假错案，违背司法公正、纪律公正的原则。概而言之，损害的是党的形象，败坏的是党的作风。而党风影响着甚至决定着政风。所以说，建立和实行书记问责制关系党的形象，关系党风和政风建设。 二、建立和实行书记问责制的依据 建立和实行书记问责制不仅有重要的现实意义和深远的历史意义，也是有政策和法律法规依据的。 （一）建立和实行书记问责制有党中央重要文献依据 纵观党的十六大以来的重要文献，都包含着建立和实行书记问责制的精神。十六大报告提出：实行决策的论证制和责任制；十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：实行执法责任制和执法过错追究制。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：依法实行质询制、问责制、罢免制，完善信访工作责任制，落实维护社会稳定的工作责任制，认真落实党风廉政建设责任制。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》指出：健全政府投资决策责任制度，落实安全生产责任制。胡锦涛总书记在十七大报告中提出了完善问责制。责任制包含两层含义，一是公职人员要对本职工作负责；二是因过错的作为或不作为而出现损害结果时，依法依纪承担责任。笔者认为责任制包括问责制。党的全国代表大会及其所产生的中央委员会是党的最高领导机关，所通过的报告、决定、决议等有最高的党内法律效力，党的各级组织、领导干部、党员都必须贯彻执行，书记也不例外。可见，从十六以来党的重要文献看，建立和实行书记问责制是符合党的全国代表大会和中央委员会的精神的。 （二）建立和实行书记问责制有党内法规依据 2003年12月31日中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》和1998年11月21日中共中央、国务院印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，是建立和实行书记问责制的重要党内法规依据。《中国共产党纪律处分条例》对直接责任人、主要领导责任者、重要领导责任者作出了区分和界定，根据十种违反纪律的不同情况，给予相应的党内纪律处分。如果书记出现违纪行为，根据具体情况，或是直接责任人，或是主要领导责任者，或是重要领导责任者，无论是哪一种责任者，都要被追究责任。《中国共产党党内监督条例（试行）》第三条规定：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。也就是说各级党委书记是被监督的重点对象。该《条例》对各级领导班子主要负责人如果出现违反民主集中制、重要情况通报制度、述职述廉制度、民主生活会制度、信访处理制度、监督制度等行为，提出了依法追究相应责任的规定。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第五条明确提出：党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门领导班子的正职对职责范围内的党风廉政建设负总责；领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负直接领导责任。如果出现领导责任，根据不同情况，追究相应责任。纵观党内有关法规，是有建立和实行书记问责制的法规条款或法规精神的。 （三）建立和实行书记问责制有国家法律依据 2006年1月1日生效的《公务员法》是建立和实行书记问责制的主要法律依据。《公务员法》第二条对公务员的范围作了明确界定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。根据该条的规定，中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员、民主党派机关的工作人员都是公务员。如果说行政问责的对象是公务员的话，那么，《公务员法》的实施将行政问责的对象扩大到上述七类机关的工作人员。毫无异义，各级地方党委书记（企业、事业除外）都已是公务员，行政问责当然也就包括了对书记的问责。目前，应该防止两种倾向，一是当享有公务员的权利时，就是公务员；二是当需要承担义务、或因有过错应当被问责时，就不是公务员。既然各级地方党委书记已经是公务员，那么，《公务员法》和有关法律对公务员的法律责任的规定，对书记同样适用。简而言之，《公务员法》的实施为建立和实行书记问责制提供了重要的法律依据。 （四）建立和实行书记问责制符合民主集中制的内涵要求 一些人认为，实行行政问责制有相关制度基础，即行政首长负责制；而书记问责制则没有，甚至与民主集中制不相符。他们认为，民主集中制就是集体领导，民主议事，集体决策，书记只是召集人，因此，一旦出现需要追究责任的问题时，应该追究集体的责任，而不是追究书记个人的责任。这种看法将民主集中制中的集体领导和个人负责割裂开来了，片面地理解了民主集中制的内涵，或是从私利出发恶意将民主集中制当作“保护伞”。毛泽东曾针对这种不正确的认识明确指出：“必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是相互对立的，而是相互结合的”。《中国共产党章程》第十条对民主集中制的内涵作了明确解释，该条的第五款写明：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。可见，无论是从毛泽东思想来看，还是从党的根本大法来看，个人分工负责制都是民主集中制的基本内涵之一，与集体领导并不对立。在实际中，书记是“班长”，对各项工作理应负总责。如果在个人分工负责制基础上建立和实行书记问责制，不仅不与民主集中制相抵触，而且符合民主集中制的内涵要求。 （五）建立和实行书记问责制有理论和实践依据 “有权必有责，权责要对等”是现代公共行政理论的基本原则，那么书记手中是否有公共行政权呢？如果有，就应承担相应的责任；如果没有，就不应承担责任。尽管从现行党内法规和国家法规来看，还没有明确规定。但是，从事实方面看，各级地方党委书记都有很大的公共行政权，如公共行政人事权、公共财政权、公共决策权等，其公共行政权往往比同级别的行政首长要大得多，在当地是真正的“一把手”。既然书记在事实上有公共行政权，根据有关法理就应承担相应的责任，履行公共行政义务，当有过错时，依法追究责任。从实践上看，对政党的各级负责人问责，是国外的普遍作法，无论是执政党，还是在野党，当党的领导人物出现过错时，会以不同方式对其问责。近几年来，我国对书记问责也做了积极探索，如党风廉政建设方面的问责、审计方面的问责、社会治安方面的问责、安全生产方面的问责、环境保护方面的问责、经济社会发展滞后方面的问责，等等。已经有若干名书记因过错而被问责，凸显了对书记问责的实践意义。国外的普遍作法、国内的积极探索，为建立和实行书记问责制提供了丰富的实践依据。 通过上述分析后认为，在研究行政问责制时，问责对象不应只局限在行政首长或其他政府工作人员，应该根据“权责相等”的原则，对书记问责。建立和实行书记问责制是非常必要的，也是可行的。 |