大连经营城市的示范意义

    大连是全国第一个提出城市经营理念的城市，十年来“不求最大，但求最好”的经营理念已使它发生了天翻地覆的变化：大连由一个污染严重的重化工城市变成了绿树成荫花团锦族的花园城市。

    这个城市经营理念是前大连市长薄熙来在1993年前后年提出来的。他当时认为，要限制城市的建设规模，提高建筑水准，重在质的提高，而不是量的扩张。如果盲目求大，水多了加面，面多了加水，就会越来越麻烦。

    许多城市都想有一个大发展，把自己定位于国际性的大都市。但一个城市的发展，要受客观经济规律制约，不是自己想发展到什么程度就一定能实现。事实上，一个特别大的城市，并不一定特别有魅力。

    大连是全国第一个提出城市经营理念的城市，并进行了10年的探索，取得了成功。

    与全国绝大多数城市一样，大连在城市建设遇到的第一道关口就是资金。

    所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。薄熙来对城市和市长的角色认识十分清楚，在上世纪90年代中国由计划经济向市场经济转向之初就明确指出，城市是“市长”最重要的资产。城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并使城市整体增值这个重要的经济机会。市长当然要关心企业，但要政企分开，不能越俎代庖，应该放手让企业家去做，市长首先应集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，城市才能走上良性发展之路。

    薄熙来认为，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可以由董事长和总经理来管，而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废。脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。市长不管企业，还有董事长和总经理；市长如果不管城市，城市就无人去管。

    在薄熙来看来，城市本身就是国有资产，是值钱的，还可以通过经营城市这份国有资产来挣钱，并使城市增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40%。如果以1992年的财政收入为基数，1993至1999年的7年间，大连就多挣多花了268个亿，新增的资金主要是靠经营城市得来的。

    经营城市的目的是整合城市功能

    大连这些年的实践经验表明，赚钱最多的其实是经营城市。

    所谓经营城市，概括起来就是整合和完善城市功能，改善城市环境。城市功能到位了，城市环境改善了，城市土地的价格就会提升，这本身就是城市的增值；更重要的是环境、功能到位后，城市土地形成了级差地租，从而吸引了投资者对旧城区，如棚户区、危房进行改造，形成一批批现代化的住宅区和建筑，也使城区内污染严重的企业能够实施搬迁改造，这是城市更大的增值；同时，城市功能到位了，环境改善了，还带动了旅游、商贸、会展、房地产、高科技等相关产业的发展，这更是城市巨大的增值；城市变美了，广大市民对自己城市的向心力和自豪感增强，市民素质大为提高，城市凝聚力大为增强，这是城市无形的增值。

    这就是薄熙来著名的“环境加外资发生化合反应”的经营城市增值理论。

    按照"不求最大，但求最好"的城市发展理念，大连进行了大规模的城市基础设施建设，实施绿化、美化、净化工程，大力发展环境经济，创造性地走出了一条以"环境革命"增强城市综合竞争力和发展后劲的成功之路。

    这些年，大连采取了限量批租土地的办法，比1992年前平均减少了50%，而收取的土地出让金又高度集中，全部用于城市基础设施和环境的建设，用于土地的再生和增值。同时，在路桥建设和沟河治理等方面，又精打细算，公开招标，取消一切中间环节，实现了低成本、高质量的建设。比如市内的定向立交桥，过去1平方米的综合造价在5000元左右，现在压到2000元；1994年大修城市道路的造价，1平方米为95元，而去年降到了45元，质量还更好了。

    此外，大连市政府对全市的市政建设、旧城改造、建筑设计进行宏观调控，严格审批。没有创意的建筑不准开工，色彩与环境有冲突的必须调整。现在全市建筑物风格既生动活泼又协调统一，既有历史的延续性又不排斥现代性，避免了一些新兴城市建筑风格驳杂的弊端。大连在城市绿化、道路美化、建筑设计和外部装饰上，处处用心，精雕细刻，富有创意。有专家将其归纳为三性：整体性、协调性、浪漫性。

    在城市规划设计方面，大连市向海内外广泛征集方案，通过竞争找到最优方案。大连人认为，设计属于未来。一个不好的设计，不出5年就后悔，在设计上多花点钱不冤枉。

    虽然考察城市经营的经济效益有许多指标，但有关专家认为，最主要的有三条：一看劳务商品价格水平；二看房地产在全国处于什么样的价格水平。楼价高说明市场好，市场好说明这里投资置业佳；三看政府投资城市建设的汇报率，这更直接反映了城市经营的经济效益。 对此，大连按照“不饱和供应土地，有控制出让”的限量批租土地的原则，通过市场招标或拍卖的方式出让土地。目前大连地价平均为1994年的5倍。1992年大连地面资产260亿，目前达3000亿以上；近年新增的2800万平方米绿地，价值近千亿。1993年，大连市的星海湾还是一片荒滩和垃圾场，污染很严重，经过两年的填海造地等综合整治，造出了1.75平方公里的土地，并建设了占地8.6万平方米、建筑面积9.5万平方米的星海会展中心，建成了星海广场、人工浴场和旅游港码头，完善了基础设施配套，使这一地区及周边地价迅速攀升，目前已达到每平方米近万元，是1992年的10倍。

    在城市增值的同时，大连市对城市建设的认识也进一步提升：

    搞环境是赚钱的，大连赚钱最多的就是整个城市的增值。环境保护绝不只是一个干净问题，实际还是一个经济问题

    当代新兴的、真正挣大钱的高级产业都依赖环境，都要在一个优美干净的环境中开展。

    城市环境建设是改善投资环境，促进对外开放的重要条件。

    21世纪真正有钱的是广场、绿地特别多的城市。高楼大厦产权各有其主，而广场、绿地都是政府的。广场、绿地越多的城市，这个城市就越有钱，政府掌握的资产就越多，而且价格越高。

    经营城市的重点是建立城建投资新体制

    经营城市，其核心是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(土地等)和人力资本(路、桥等)及其相关的延伸资本(路、桥的冠名权等)进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。

    经营城市是建立城市建设投资新体制的必由之路。经营城市必须要围绕市场经济规律，盘活存量资本，搞活增量资本，激活无形资产，把城市整体进行市场经营和运作，加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，加大基础设施建设的投入，实现城市建设的可持续发展。

    盘活存量资本，就是运用市场规则将政府在城市建设中长期的投入，最大限度地通过货币形式表现出来。一是要盘活城市土地这一最大的存量资本，首先要强化政府对城市规划区范围内土地的集中统一管理，使土地供应真正形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的良性循环的局面，进而使国有土地资产牢牢掌握在政府手中，并通过市场运作公开招标拍卖，实现土地收益的最大化。其次要善于经营土地，城市政府作为经营城市的主体，虽然不直接参与市场运作，但由于其担负着对整个城市进行宏观调控的行政职能，在城市规划的指导下，经营好城市土地，合理利用每一寸土地，自然资源就会变成城市建设的财源。通过拍卖、租赁、抵押、有偿使用等形式，使土地的实物形态转化为价值形态和货币形态。二是盘活市政公用基础设施等国有存量资产，城市政府要从经营中退出来，将国有资产的所有权和经营权剥离，组建新的市场主体。受政府委托进行资本营运，将所有可以用于经营发展的资产进行归集，代表政府行使管理、使用、经营的权力，同时，相应承担盈亏责任和市场竞争风险。加快市政公用基础设施产权、经营权的出让、有偿使用等。按市场经济的要求，把凡是可以投入市场营运的城市市政公用基础设施，推向市场，通过市场作用实现城市建设资金的增量。

    搞活增量资本，就是在市场经济条件下，从根本上改变城市政府为城市建设单一主体的格局。只要符合法律法规和相关政策，各种经济成份的资本都可以投入城市建设的各个领域，成为市场机制下新增的混合资本。

    对于有收益的准公共产品(如城市公交、供气、供水等)，可以实行完全的市场化运作，以政府投资为导向，积极引进市场主体，允许各种类型的企业、个人进行项目投资，形成多元化主体结构，并按市场经济规则，市场化运作、融资、投资管理，依法获得经济利益。在此过程中，政府可将应由政府投入而由社会投入的资本用于纯公益性项目的投资，同时也可在准公共产品投入的部分获取利益回报。

    对于部分可市场化的城市基础设施项目，则可以完全推向市场，即允许和鼓励个人和企业法人(外资)进入部分城建领域投资和运行。政府功能主要在于监督。比如，城市公交的部分线路完全可以进行拍卖，将政府的特许经营权这一无形资产，转变成货币形态，既有利于改善城市公共交通，又能给城市建设增加建设资金，同时创造条件对城市基础项目包装上市，通过市场直接融资。

    3、激活无形资产。一是有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权，按“谁受益推投资、谁占用谁出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权及城市政府的特许权如城市出租车经营权、路桥冠名权、城市户外广告发布权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产。二是要通过对城市的历史文化、人文自然景观等城市特有的内涵，进行发掘、利用，不断增加城市的知名度，增加城市的集聚力。 盘活存量资本，搞活增量资本和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分，相辅相承，互为条件。盘活存量资本是前提，是基础，盘活存量资本本身就是搞活增量资本的重要内容，而只有搞活增量资本，才能不断增加存量资本。盘活存量资本，搞活增量资本，城市功能不断提高，城市环境不断改善，城市无形资产得到不断增值。而城市无形资产的不断增值反过来又为城市存量资本和增量资本的增加创造条件。通过经营城市，最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环，真正实现“以城养城，以城建城”。

    从城市新型政企关系看城市竞争力

    所谓“新型政企关系”即指政府和企业两者之间的关系在经营城市中的关键作用。北京国际城市发展研究院在其一份研究报告中认为，政府作用是长期以来在城市发展中处于主流和控制地位的关键因素，而城市价值链理论认为市场才是拉动城市竞争力的真正动力，政府与企业是否构筑“新型政企关系”则是影响城市竞争力的决定性环节。 经营城市是提升城市竞争力的第一推动力，问题是谁来经营城市，或者说谁是经营城市的主体。一般认为，企业家经营企业，政府经营城市，市长就是城市的CEO，事实上这种认识是有待商榷的。政府的首要任务是尽力去创造一个支撑城市竞争力提升的良好环境，这意味着政府应该尽量不干预市场，让企业去经营；而另一方面，在制定规则，披露信息，依法行政，提供公共服务等职能上则要扮演积极的、具有建设性和行动性的角色。政府不应该和企业争资源，更不可利用权力垄断资源，而应该创造宽松的环境和优越的条件选择优秀企业家去经营优良的资源。

    我们必须努力缩短政府对企业在提升城市竞争力中所起的关键作用的认知差距，企业和企业家是城市活力的灵魂，一个城市的繁荣与这个城市能培育出多少个世界级、国家级、地区级企业直接相关。一个大企业对繁荣一个城市将起很大的带动作用，青岛的海尔、顺德的科龙、绵阳的长虹等便是例证。不仅如此，优秀的企业和企业家还是城市经济增长的发动机和孵化器，它不仅改变一个城市传统的产业结构和经济模式，更重要地是它将改变城市的空间结构和价值取向，并且能够克服传统惯性引导政府建立起新型的适应企业竞争和城市竞争的现代思维模式。

    政府可以用许多方式来改善城市经营环境，但切不可与企业争市场，更不可垄断资源，或者人为地降低环境和服务的标准。对一个城市来讲，投资者已经不再满足于以前所谓的“七通一平”和“三免两减”的投资环境，而是注重当地政府的服务环境和真正着眼于企业可持续发展的盈利环境，在这方面，政府应该创造一个良好的经营环境和支持性制度，并扮演一个积极主动的角色。

    从一个更广泛的层面来讲，政府和企业在城市竞争力的提升中应该相互依赖，积极对话，消除障碍，降低成本，共同创造先进的投入要素、信息和基础设施。值得指出的是，在许多城市都存在着政府与企业之间的紧张态势、不信任、不合作现象，以及政府的家长制作风等，这些现象都将成为城市竞争力提升的障碍，是城市经营的一个制度性、隐含性成本。

    当前经营城市必须要注意的几个问题

    在市场经济条件下，着力推行经营城市，建立城市建设投资新体制，就是要有利于城市资产的保值增值，有利于公益事业总量的不断增加，有利于城市建设的可持续发展。为此，必须要注意以下几个方面的问题：

    必须要从根本上转变思想观念。彻底改变计划经济条件下，城市建设管理的模式和思维方式，实现城市资产作为公共资产到可经营资产的转变，城市建设作为市政公用事业到资本经营的转变，城市政府作为城市资产所有者到经营者的转变。把市场经济意识和经营城市的意识渗透到城市建设政府决策实施的所有行为中，不断发掘可供经营的城市公共产品。

    必须要牢固树立城市政府经营城市的主体地位和作用。现阶段的经营城市，主要是政府作为经营主体，通过用市场运作经营国有、公共产品。城市政府将城市国有资产的所有权、经营权剥离，组建新的投资主体，建立法人治理机构，使得经营城市的市场主体具有独立、完全的法人资格。防止城市资产所有者代表行政化、多元化，防止政企不分、产权不清、责任不明，防止政府利益异化为部门利益，甚至异化为个人利益。近年来，有的地方为经营城市开征的城市基础设施有偿使用费、特许经营权的有偿使用等收益，变成了部门利益，未能转化为城市建设资金。有的城市为加快城市道路等基础设施建设，采取了“以房带路”等办法，由于城市国有土地的经营权没有完全掌握在政府手中，反而交由开发商经营，使得土地资产的实际价值未能得到真正体现，政府的土地收益在“以房带路”中大量流失。

    必须要遵循法律法规和市场经济规则。由于立法工作的相对滞后，经营城市过程中的很多法律关系，难以明确。因此，城市政府必须要依照国家的有关法律法规，结合本地实际和市场经济条件下的新情况、新问题，及时制定地方性规章和规范性文件，使得经营城市这一新的城市发展模式，在法制轨道上健康发展。经营城市必须要符合市场经济规则，符合经济法的要求，特别是加入WTO后更要符合国际惯例和运行规则，才能实现经营城市的目的和初衷。

    必须要加大改革力度。加快城建系统事业单位的改革步伐，为经营城市创造良好的前提条件和平等竞争的环境。企事不分已较为严重地阻碍了经营城市的顺利开展，对那些管理与经营相混的事业单位如路灯管理处、环卫处、市政养护处等的管理与经营分开，使其可以经营的部分实行市场化运作。鼓励各投资主体、各种经济成份，通过招投标参与市政养护、卫生保洁、参与城市基础设施建设等市场竞争。推动城市公用事业走社会化服务、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子。 必须要用经营理念规划建设管理城市。只有贯彻经营的理念规划好城市，才能克服和防止因规划失误造成的不必要浪费，使城市资产增值；只有贯彻经营的理念，才能最大程度的减少城市建设不必要的浪费和重复投资等现象。贯彻经营的理念，还必须要加大对城市的整体包装和促销力度。不断强化城市功能，提升城市形象，改善城市环境。对外开展立体的、全方位的、形式多样的宣传促销活动，不断提高城市知名度这一无形资产，不断增强城市招商引资的吸引力、集聚力，实现经营城市盘活存量资产，搞活增量资产的目的。