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成都市发展残疾人事业的创新作法的调查研究 发布日期:2007-11-14 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
中共成都市委党校、成都行政学院 课题组
内容提要：发展残疾人事业在构建社会主义和谐社会中起积极作用。成都市创造性地提出和开展了为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作。课题组通过调研，考察了其创新作法，总结了初步成效，分析了存在的主要问题，提出了对策建议。目的是为研究残疾人事业的专家学者和从事残疾人工作的有关人员提供参考。 关键词：残疾人事业；“量体裁衣”式个性化服务；成效；问题；对策。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。”作为构建社会主义和谐社会的路径之一。那么，在构建和谐社会的大背景下，成都市残疾人事业发展得如何呢？课题组通过深入实地考察、与有关领导和工作人员座谈、到残疾人家庭入户访谈、查阅有关文件资料等方式，对成都市残疾人事业发展的创新作法、初步成效、存在的主要问题以及对策思路等进行了调查研究，形成此报告。 一、创新作法与初步成效 （一）创新作法 在2003年10月召开的党的十六届三中全会上，中央正式提出了科学发展观；同年10月，中共成都市委和成都市人民政府全面启动了规范化服务型政府建设工作。科学发展观为残疾人事业的全面和可持续发展提供了科学理论指导，规范化服务型政府建设为残疾人事业的全面和可持续发展提供了动力。2004年年初，成都市残疾人联合会（以下简称“市残联”）提出了科学发展残疾人事业的工作思路：一个中心，两个重点，即以建立残疾人脱贫解困的长效机制和促进残疾人全面发展为中心，以抓残疾人工作组织建设和强化经济基础为重点。围绕“一个中心”，市残联提出了做好残疾人生活救助与保障、医疗康复与保障、教育帮扶与保障、就业帮扶与保障、权益维护与保障等工作目标。工作中心、重点和目标明确后，需要好的方法去实现，为此，市残联创造性地提出了为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作思路和方案，并对方案多次修改后，上报给成都市人民政府残疾人工作委员会（以下简称“市残工委”），取得了上级组织的支持，于2005年6月14日，市残工委和教育局、民政局、卫生局等22个部门联合下发了成残工委[2005]17号文件，即《关于为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务的意见》，成都市为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作全面启动。 为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作的基本内涵，即：要求基层残疾人工作者每周不少于三分之二的时间逐户深入残疾人家庭，详细了解残疾人需求，充分利用各种资源，帮助每户残疾人“量身定做”一套个性化的发展方案或为残疾人制定一套个性化的帮扶方案，并通过“入户调研、制定方案、组织实施、督促检查”工作步骤和“政府主导、部门负责、残联协调、社会参与、乡镇承办”的工作机制使方案得以落实。为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作的重点在乡镇（街道）和社区（村）。乡镇（街道）残联主席是直接责任人，乡镇（街道）残联专职干事在社区（村）残协主席、专职委员或联络员的配合下，负责具体工作；各级各部门根据自己职能，落实为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务中涉及本部门的业务工作。为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作的目的，是将各级党委、政府发展残疾人事业的各项政策、措施及相关部门、社会各界为残疾人提供的各项帮扶与残疾人个体的需求和充分发挥残疾人的自身潜能实现有效对接，使“为残疾人做什么”、“残疾人需要做什么”和“残疾人能做什么”有机结合，为广大残疾人提供有针对性的、实用的、可行的公共服务和公共产品，帮助残疾人及其家庭实现可持续发展。 （二）初步成效 总结、评价为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作的成效，关键要看广大残疾人是否得到实实在在的实惠和残疾人事业是否有了又好又快的发展。通过对全面开展为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作之初的2004年与两年后的2006年的统计数据对比分析看，该项工作取得了明显成效，具体表现在以下几个方面： 1.残疾人生活救助和保障工作取得明显成效，相当一部分残疾人的生活有了基本保障。 2004年，市残联配合民政部门安排634万元对10575户特困残疾人家庭每月每户发放50元专项补助。到2006年，成都市相关政府部门进一步加大了对残疾人生活救助和保障的投入力度（见表一）。民政部门投入1500万元将26717名贫困残疾人纳入了城乡“低保”，并对重度残疾人给予了“低保”金上浮10%的优待；对1985户残疾人“低保”户改造了危房。市计生委组织开展计划生育“三结合”帮扶，有876户贫困残疾人享受到48万元的帮扶资金。残联系统建立的“特困残疾人家庭专项生活补助金”，投入840万元为13616名残疾人提供了每人每年600元的专项生活补助；投入315万元组织开展“温暖万家行”活动，走访慰问了24656户贫困残疾人家庭；投入50万元为86名遭遇重特大疾病、天灾人祸的贫困残疾人提供了紧急救助。 表一 2006年与2004年部分生活救助项目比较
数据来源于2004年和2006年《成都市残疾人事业报告书》 2.残疾人就业扶持与保障工作取得明显成效，一部分有劳动能力和就业愿望的残疾人实现了就业，工作条件得到较大改善，个人和其家庭的经济得到初步发展。 2004年，市残联和有关政府部门多渠道、按比例安排1577名有劳动能力和就业愿望的残疾人现实了就业，安排100万元残疾人就业保障金扶持1412户农村贫困残疾人发展养殖业。到2006年，残疾人就业扶持和保障工作明显加强（见表二）。全年，为灵活就业的1368名残疾人发放社保补贴101万元，为449名残疾人进行了免费职业技能鉴定，为2898名残疾人提供了免费职业介绍；按比例安置了2082名残疾人就业；开展了按比例安置残疾人专项检查，对81家未按比例安置残疾人的用人单位依法进行了处理，1.8万多名残疾人的就业状况得到较大改善。市残联系统单独投入290万元扶持了5706户农村贫困残疾人家庭发展种养殖业和家庭手工业；投入187万元扶持976名残疾人社区就业；投入725万元购买3817个公益性岗位安置残疾人就业。实现就业的残疾人，不仅扩大了经济来源、减轻发家庭的负担，也看到了自身的社会价值、增强了生活的信心。 表二 2006年与2004年部分就业扶持项目比较
数据来源于2004年和2006年《成都市残疾人事业报告书》 3.残疾人教育帮扶与保障工作取得明显成效，残疾人的素质进一步提升。 早在2003年底，市残联和市教育局、财政局、民政局联合印发了《关于免除义务教育阶段孤残儿童少年杂费与书本费的通知》，2004年有3427名残疾儿童少年享受到了“两免一补”政策；通过“百万自强助学金“活动，资助了1904名贫困残疾学生就学；通过开展残疾人职业技能全免费培训，有5127名残疾人接受了按摩、插花、电脑、种养殖等技术的培训。到2006年，全年有1.4万多名残疾儿童少年、成人接受了教育帮扶或培训。其中，教育部门投入4720万元为4512名三类（视力、听力、智力）残疾儿童提供了学历教育，投入82万元为4241名残疾学生提供“两免一补”，投入100万元支持14个优先发展重点镇建立特殊教育资源室，全市三类残疾儿童少年义务教育阶段入学率达97.8%；市残联系统投入600万元为5706名残疾人提供了免费的职业技能培训，投入1700多万元创建了全国一流的成都市残疾儿童学前教育康复中心，填补了成都在残疾儿童学前教育康复方面的空白。 4.残疾人医疗康复救助与保障工作取得明显成效，一部分残疾人的医疗有了保障，一些残疾人走向康复。 2004年，市残联和政府有关部门为2.5万名残疾人提供了医疗康复方面的帮扶。其中，免费为109名肢体残疾人安装了假肢，向1080名残疾人赠送了轮椅，为100名听力残疾人配戴助听器，为3814名白内障患者实施复明手术（见表三），等等。到2006年，已经扩大为12万多名残疾人提供了医疗康复方面的帮扶。其中，市卫生部门确定了6家市级惠民医院、80余家县级以上公立医院、60余家社区卫生服务中心开展了惠民医疗服务，共为残疾人患者减免费用161万元。市卫生局与市残联联合实施的“甘露医疗援助行动”筹集资金91万元，给1828名残疾人发放了每人500元的医疗卡。残联系统投入120万元为4090名贫困残疾人免费提供了轮椅，投入315万元组织实施“视觉第一中国行动”，为3835名贫困白内障患者做了免费复明手术；投入80万元实施“听力助残”项目，直接受益残疾人160人；投入71万元推动开展精神病防治工作，直接受益残疾人1688人；投入155万元为贫困残疾人免费发放辅助器具，直接受益残疾人4813人；投入83万元资助83064名农村残疾人加入农村新型合作医疗；投入78万元帮助19576名残疾儿童加入了“少儿住院互助金”，等等。 表三 2006年与2004年部分医疗康复救助项目比较
数据来源于2004年和2006年《成都市残疾人事业报告书》 5.残疾人权益维护与保障工作取得明显成效，残疾人平等享有社会生活的条件进一步改善。 为了维护和保障残疾人的合法权益，2004年成立了成都市残疾人法律援助中心，在一些社区和乡镇设立了法律援助站，全年为1650名残疾人提供了法律咨询服务。同年，成都市制定了农村残疾人免征农业税政策，19个区（市）县出台了《残疾人优惠政策》和农村残疾人农业税免征政策。到2006年，残疾人维权和优惠政策已向广度和深度发展，市残联和政府有关部门按照“普惠加优待”的基本原则，落实各项政策，保障了残疾人各项权利。如：市司法局、残联建立了律师和理事长接待日制度，设立了20个“残疾人法律维权工作岗”和21个“法律援助中心残联工作站”，免费为2173名残疾人提供了法律咨询和法律援助；市法制办、建委、残联拟定了《成都市无障碍设施建设和管理办法》（审议稿），市建委等部门不断加强无障碍设施建设和管理工作；市民政等部门对296家福利企业4599名在岗残疾人职工的就业情况进行了专项检查，维护了残疾人职工的合法权益；市工会、妇联等把残疾职工、残疾妇女儿童作为重点维权对象；市政府投资4737万元建成了全国一流的成都市残疾人综合服务中心。通过一系列的维权活动，改善了残疾人平等享有社会生活的条件。 二、主要问题与对策建议 （一）主要问题 成都市经过方法创新，有效提高了为残疾人提供公共产品和公共服务的效能，推进了残疾人事业的快速发展，使其在全国处于领先水平。但是，我们在调研过程中也看到了亟待解决的问题，主要有以下几个方面： 1.区（市）县之间发展不均衡的问题有待解决 主要是由于区（市）县之间经济发展的不均衡，造成了残疾人事业发展的不均衡。如：经济条件好的金牛区，2006年征收残疾人就业保障金2238余万元，投入1113多万元发展残疾人事业。而经济条件比较落后的蒲江县，2006年征收残疾人就业保障金只有30万元，残疾人事业经费投入还不到51万元。两地相差上百倍。再如：市内的锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区5个区，2006年残疾人事业经费投入为3920余万元，而龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、双流县、郫县、大邑县、蒲江县、新津县14个区（市）县全年投入为2754万元，14个区（市）县加一起的残疾人事业经费还不到5个城区的71%。以上两组数据说明了，因经济发展的不均衡，造成了残疾人事业发展的不均衡的问题。 表四 2006年成都市的区（市）县残疾人事业经费投入 单位：万元
数据来源于2006年《成都市残疾人事业报告书》 2.残疾人获得个性化公共服务机会不均等的现象亟待改善。 具体落实为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”方案，为残疾人提供公共服务，主要是靠残疾人专职干事和专职委员。目前，每个乡镇（街道）只配一名残疾人专职干事，只有5城区（锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区）的残疾人数在300人以上的社区配了一名专职委员。多数乡镇（街道）的残疾人数在400人左右，也就是说一个残疾人专职干事或专职委员所面对的个性化公共服务对象至少在300人以上，要想在同一时间内与每一个残疾人一起制订帮扶方案并落实到位是不现实的。市残联提出了与实际相结合的工作步骤，每一年使20%至30%的残疾人得到个性化公共服务，用3–5年的时间让所有的残疾人都享受到该服务。这一作法虽然现实，但有可能带来残疾人获得个性化公共服务的机会不均等的现象。最先享受到帮扶的残疾人与最后获得个性化公共服务的残疾人时间相差5年，5年的时间差，对于后者来说，是机会的不平等，可能错过最佳发展时机，甚至个别残疾人还等不到获得个性化公共服务那一天；对于前者来说，是享受到了优先待遇，有可能抓住机会先发展起来。 3.相关部门之间的相互配合、相互支持需要进一步加强。 发展残疾人事业需要相关部门通力合作。但在执行过程中，有个别部门片面地认为残疾人工作是就残联的事，只要没有纳入政府工作目标的和没得到上级领导的交办指令的事就可以不去做。成都市的残疾人工作面对的是70万残疾人的大事小情等许许多多具体情况，不可能做到每一件事情都纳入政府工作目标，每一事情都由上级领导交办，因而就出现了凡是与残疾人工作沾边的事情就推给市残联，有时推不掉的，就敷衍了事，有形式，没有实实在在的内容。 4.残疾人事业工作者的能力和素质有待提升。 由残疾人担任的专职干事和专职委员是成都市的一个创新，是发展残疾人事业的骨干力量，是值得坚持的一条经验。但是，我们在调研过程中也看到这支重要队伍的能力和素质亟待提升。由于他们当中的一部分人没有受到高等教育，文化知识水平较低；由于他们工作时间较短，实际经验需要丰富；由于社会氛围的影响，他们接触社会、与人交往技巧需要提高；由于他们对市场需要的认识不一定准确，在与帮扶对象一起制订发展方案时，有可能与市场需求不一致。从目前情况来看，残疾人专职干事和专职委员从事入户调查、收集信息、制订初步的帮扶和发展方案、生活救助、医疗救助等具体工作，这些工作有残联和相关政府部门的支持，基本都能得到有效解决，映衬出专职干事和专职委员的能力和素质基本胜任。随着残疾人工作的中心由重帮扶转向重发展，就对这支队伍的能力和素质提出了新的、更高的要求。专职干事和专职委员的能力和素质的问题是全面、可持续发展残疾人事业亟待解决的问题之一。 5.关心残疾人和支持残疾人事业发展的社会氛围需要进一步营造。 就社会氛围来看，关心残疾人和支持残疾人事业发展的情况并不乐观。主要表现为：一是称谓上的歧视。许多人称残疾人为疯子、瞎子、瘸子等；还有是就业歧视。一些企业不愿接收残疾人就业，尤其是精神残疾人，也有一些企业虽然接收，但工资严重偏低；对残疾人享受公共产品和公共服务的歧视。如，盲道常常被侵占。二是缺少关心。正因为社会上有歧视又缺少关心，许多残疾人不能也不愿意走出家门去参与社会生活和社会活动，我们很难在大街、电影院、公园等公共场所见到残疾人。发展残疾人事业不只是党委和政府的事，需要全社会关心与支持。 6.不断满足残疾人公共需求的工作方法需要进一步创新。 由于绝大多数残疾人的认识的局限性，他们的希望和要求相当低、从一些区（市）县残联的问卷调查看，只有四分之一的残疾人能提出具体需求，主要是在基本生活保障和就业方面。因此，在基层为残疾人提供公共服务主要是解决一部分残疾人的基本生活保障和就业问题。在这种情况下，市残联所提出的个性化服务工作方法能有效适用。但是，随着“‘量体裁衣’式个性化服务”工作的全面和深入开展，会有效刺激残疾人的需求，将会有相当数量的残疾人不再满足于最基本的生活保障，他们将对医疗康复、生产发展、文体活动、社会生活、精神生活等提出新的要求。能不断满足残疾人的合理要求，是残疾人事业的目标，也是可持续发展的动力，但其工作难度随着残疾人的需求快速增长而越来越大，因此，必须不断地创新和完善帮扶方案和工作方法。 （二）对策建议 针对上述制约残疾人事业又好又快发展的问题，参考国内外公共管理、公共服务的理论与实践，我们提出以下对策建议： 1.深化行政管理体制改革，采用授权的方式适当扩大残联的职权，由其调配各方面资源，形成为残疾人提供公共服务的合力。 各有关部门之间配合不够紧密的问题，主要是由行政管理体制的弊病造成的，民政、教育、卫生、体育、残联等多个部门都有为残疾人提供公共服务的职权，往往是各自为政，难以形成合力。要从根本上解决这一问题，必须深化行政管理体制改革，一是要厘清各部门的职能，建立相互配合、相互支持和运转协调的关系。二是应参考国外的经验，采用授权方式，适当扩大残联的职权，由其调配各方面资源。因为，残联对残疾人的状况最了解，对他们的具体需求最清楚。适当扩大残联的职权，不仅有利于解决推诿扯皮、效率低下的现象，也有利于协调各方面资源，形成合力，为残疾人提供满意的公共服务和公共产品。 2.公共政策和公共财政应该向经济相对落后的区（市）县倾斜、加大政策和资金的支持力度。 现代公共管理和公共服务有一条基本原则，就是公共政策和公共财政要向弱势群体和落后地区倾斜。发展残疾人事业是离不开政策和资金的支持，尤其是经济欠发达的区（市）县。但是，从2006年成都市公共财政（只包括通过市残联的投入）的投入看，投向经济条件较好的5城区（锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区）为474.3万元，投向经济相对不发达的三圈层的市县（彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、大邑县、蒲江县、新津县）为172.9万元，7个市县获得的公共财政支持只是5个城区的37%，显然公共政策和公共财政还没有向欠发达地区倾斜。经济欠发达的市县，如果没有上级公共政策和公共财政的支持，是很难全面开展残疾人事业的。为了体现现代公共管理和公共服务的原则，必须改变过去的作法，公共政策和公共财政向经济欠发达的市县倾斜，尤其是公共财政，所占比例应该在60%以上。 3.继续用残疾人就业保障金购买公益岗位，适当扩大残疾人专职干事和专职委员的数量，并强化培训，提高这支队伍的能力和素质。 残疾人获得“‘量体裁衣’式个性化服务”机会不均等的现象，主要是因残疾人专职干事和专职委员的数量不足，还远远不能满足所有残疾人对个性化服务的需求，因此就有了时间先后之分。为了改善这种现象，可继续用残疾人就业保障金购买公益岗位，适当扩大残疾人专职干事和专职委员的数量。需要改进的是不仅要从残疾人中招聘，也应从健康人中招聘。聘用残疾人为专职干部或专职委员虽然有可取之处，但也有不足，如：在龙泉、崇州、邛崃等山区，残疾人居住地相当分散，有的相隔十几里，甚至几十里，一些残疾人专职干事或专职委员因自身的运行不便，难以有效地提供上门帮扶。针对情况，应该适当聘用一些健康人，形成互补。在扩大队伍的同时，更要强化培训。虽然市残联和区（市）县残联已经开展了多期培训，但从长远发展的需要来看，还需要进一步加强。制定长期、中期、短期培训计划，有目标、有组织、有针对性地开展培训，通过培训，不断提高专职干事和专职委员的能力与素质。 4.建立和完善联谊会制度，积极调动和利用各方面资源。 目前，为了弥补行政管理体制的弊病所造成的合力不够的问题，可建立和完善联谊会制度，由市残工委或委托市残联牵头，定期和不定期召开由残工委成员单位和有关部门参加的联谊会，交流、商讨有关解决残疾人困难、发展残疾人事业的问题。虽然联谊会不如工作会的权威性大，但可根据具体情况、针对具体问题即时或多次召开，不仅有利于提高一些部门领导的认识、增加友谊和了解，也有利于调动各部门的积极性、解决一些具体问题。残工委应适当扩大成员单位，比如，吸收党委办公厅（室）、政府办公厅（室）为成员，吸收具有公益性质的非政府组织为成员，目的是调动一切积极因素、利用好各方面资源，发展残疾人事业。 5.选拔有爱心、有责任心、有能力、有水平的同志担任残联的领导，并不断提高他们的沟通协调能力。 从事残疾人工作，首先要有爱心和责任心，尤其是残疾人工作组织中的领导。缺乏爱心和责任心的人是干不好残疾人工作的。其次是要有能力和水平，尤其是沟通协调能力。残疾人联合会是没有行政执法权的，不能依靠行政命令来推进残疾人工作，而面对的问题却是千头万绪，相当复杂，解决这些问题需要党委和政府的相关部门承办、支持和配合。因此，他们的沟通协调能力往往是解决问题的关键。从我们的调研看，凡是区（市）县残联的理事长有爱心、有责任心、有能力、有水平的，尤其是沟通协调能力，残疾人工作做得就好，反之就不令人满意。区（市）县残联的理事长的任免权在当地组织部门，有个别的区（市）县没有从发展残疾人事业角度选拔合适的人选，而是将理事长的职位看作安排干部的一个路径。解决这个问题，应该适当扩大上级残联的建议权、考核权、审批权等。 6.积极塑造关心残疾人、支持残疾人事业发展的文化，并将其纳入成都市文化发展战略之中。 缺乏关心残疾人、支持残疾人事业发展的社会氛围的原因，主要有两个方面，一是许多市民不了解残疾人，没有认识到发展残疾人事业的重要意义，因而，他们对残疾人也就缺少了理解、宽容和关心，对残疾人事业也就缺少的支持。这反映出我们的宣传还不够，虽然在成都地方电视台和报纸上开设了残疾人专栏和专题，但我们很难在全国、全市有很高收视率的电视节目的黄金时段看到有关残疾人事迹的报道。二是我们的世俗文化中缺乏关心残疾人和支持残疾人事业发展的价值取向，这是最主要的原因。许多人把残疾人看作是家庭和社会的包袱，甚至有歧视弱势群体的不良习俗。 针对这两方面原因，一是要加强宣传，通过多家有较高收视率的电视台、有较大发行量的报纸、有较大影响力的互联网等媒体，通过多种多样的文体活动和残疾人事迹报告会等，进行立体式地宣传。二是要积极塑造关心残疾人、支持残疾人事业发展的文化。成都市的“十一五”规划中写明了“三最”目标之一是创造人居环境最佳，而关心残疾人、支持残疾人事业发展的文化亦是人居环境最佳的内涵之一。应该抓住时机，争取有关部门的支持，将其纳入成都市文化发展战略之中，为进一步营造关心残疾人、支持残疾人事业发展的社会氛围提供文化支撑。 7.与专家学者一起深入调研，不断创新个性化服务手段和工作方法。 为残疾人提供“‘量体裁衣’式个性化服务”工作方法是成都市残疾人联合会的领导在调研基础提出和完善的。它给我们一个启示，能取得成效的工作方法是在实践基础上产生的，也必须符合实践发展的需要。因此，服务手段和工作方法的不断创新，必须坚持以调研为基础。目前需要改进的是要扩大调研主体，不仅由残联组织进行调研，也要委托或吸收专家学者进行调研。残联工作者有丰富的实践经验，他们了解残疾人及残疾人工作，往往能准确地发现问题；专家学者有理论和方法论的优势，看法和观点比较客观。两者的结合实质上理论与实践的结合，能达到相互补充、相得益彰。成都市规范化服务型政府建设的经验也表明，政府工作人员与专家学者相结合，是科学设计发展规划、创新服务手段与工作方法的有效作法。
参考文献： 成都市残疾人联合会．2003年、2004年、2005年、2006年《成都市残疾人事业报告书》（内部资料）．
在调研过程中得到了成都市残疾人联合会理事长毛大付同志、组织联络处处长李家明同志的大力支持和帮助，表示衷心地感谢！
课题组组长：邵 昱、李友民（执笔）。 课题组成员：徐朴、何虎、李晋、李明刚、王启友。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||